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最后更新时间 - 责任编辑 - 杨颖旭

当城市面临扩张需求时,大部分城市诉诸一寸土地一寸土地地向外推开,这种“圈层型”结构,在为城市带来集约发展红利的同时,也引发诸多城市病。而轨道交通,让城市扩张从“爬行”变为“蛙跳”。


图片来源:摄图网

TOD(Transit-Oriented Development,以轨道交通为导向的城市发展)是什么?在新加坡,恐怕没有人能给出标准定义。

作为新加坡规划核心部门,市区重建局(Urban Redevelopment Authority, URA)执行规划师黄玉山,尝试用三个层次解释这个不那么 新加坡 的概念:

在顶层,它是综合的土地使用和交通规划理念;中观,它涉及对交通要道与战略通道的布局;而在微观,它将关系到如何让一个新城或区域自给自足。

无论怎么解释,都与城市规划密切相关。当TOD这个源自欧美国家的概念染上浓重的亚洲色彩时,新加坡这座以规划见长的国家城市,利用轨道交通为城市开拓出更大的发展空间。

因为新加坡资源十分紧缺,必须通过细致规划,保证每一寸土地得到最高效利用。 负责新城规划的建屋发展局(Housing Development Board,HDB)规划师Stephanie说。

在他们与URA等部门共同努力下,新加坡从靠近南部的中心地区拓展成为包含23个新城的 星群式 城市格局,轨道交通则作为 血管 ,将各种资源汇聚到每个市镇,形成高度聚集的功能中心。TOD 新加坡模式 也由此成型。

有效聚人、聚产的TOD理念,不仅渗入新加坡城市发展的细节,也重塑着城市风貌。

在此之前,新加坡曾以机动车出行为主,直到1987年才出现首条地铁线路;而如今,在人均GDP超2.5万美元城市中,新加坡不仅人均VKT(Vehicle Kilometers Traveled,机动车行驶公里数)最低,每年人均轨道交通行程也最长。

改变仍在继续。2019年3月,新加坡对外公布总体规划图草案(Draft Master Plan)。市民组队前往URA中心展厅,为公示中的新规写下建言。其中一块主题为 便捷与可持续交通 的展板,呈现出新加坡全新的交通蓝图 诸如Car-lite(减少用车)城市、公交与轨道优先走廊(Transit Priority Corridor)等新概念,勾勒出一个未来绿色出行和步行城市(Walkable City)的面貌。

可能与其他城市不同的是,新加坡在进行包括交通在内的城市规划时,通常是以50年甚至更长时间为考虑范畴,政府通过精细规划、投入大量资金,为其落地给予 兜底 。 陆路交通管理局(Land Transport Authority, LTA)战略规划主管麦景昇指出。

更值得一提的是,轨道交通在帮助新加坡成功开发新城的同时,最终的落脚点,依然是以满足人的需求为根本遵循。

城市扩张,从 爬行 到 蛙跳

想了解新加坡的未来,要看榜鹅新城。 在解释新加坡版TOD时,Stephanie数次提到。

榜鹅(Punggol)新城位于新加坡东北角,距樟宜国际机场不远,周遭仍处于开发状态 商业区尚待完善、榜鹅电子产业园企业还未完全入驻,但大量人流已涌入开往新城的地铁。

在新加坡,类似榜鹅这样的新城,并没有遭遇 空城 鬼城 命运。自1960年起,新加坡先后4次推出新城打造计划,皆有效完成了新城重要使命 缓解与疏散新加坡中心地区过于集中的人口。

这种改变来得并不容易。最初,政府大兴土木,通过组建HDB在离中心区域更远的地方修建大量 组屋 ,以此推动新城发展。到上世纪80年代,新加坡已经按照这种思路打造了13个新城。但数据显示,直到1990年前后,城市人口密度才实现总体显著下降。而这主要得益于当时三条主要地铁线路的开通。

也正是从这个时期开始,新加坡短短30年的轨道交通史,开始与城市规划 无缝衔接 。

轨道交通代表的是一种综合、集约式的规划方式。 麦景昇指出, 土地资源稀缺是新加坡规划的前提,要尽量把土地发展集中在地铁线上。

事实上,TOD本身就是一种层级式发展理念。所谓层级,就是为城市发展提供一些 焦点 区域中心。新加坡在规划时,通过这个理念使得住房、商业、公共服务等城市核心功能最大限度地集中在地铁站周围,并形成真正的绿色出行城市。

在城市规划中,功能是关键。 新加坡国立大学李光耀公共政策学院副教授顾清扬也表示, 轨道交通的重要之处在于,它能够将城市不同功能连接起来,这让城市有了合理配置功能、将功能分散布局的基础。

借助轨道交通布局,新城成功发展的更大红利,是让新加坡摆脱了城市 圈层型 扩张的梦魇。

当城市面临扩张需求时,大部分城市诉诸一寸土地一寸土地地向外推开,这种 圈层型 结构,在为城市带来集约发展红利的同时,也引发诸多城市病。 顾清扬说, 是轨道交通让城市扩张从 爬行 变为 蛙跳 。

眼下,除去金融服务业最为集中、位于新加坡南侧的中心地区(Central Area),在城市西、北、东三个方向各有一个区域中心,23个新城照扇形大骨架分散排布,形成类似 星群 结构。

这种有点有面的城市形态,也进一步推动 花园城市 形成 由于新城无需连片,新城之间原始的绿地与滩涂地资源得以保全,这不仅构成新加坡 城市绿肺 ,也为市民提供了更多开敞空间。根据最新规划,在人口密度高居全球前三的新加坡,到2030年,90%的家庭周围400米以内将有公园。

图片来源:摄图网

绿地为肺,各个新城如同脏腑,轨道交通则是联通各个器官的血管,为各类资源往来与交换搭建起畅通通道,并保障脏腑各司其职、有效运转。

在这样的体系下,新加坡的城市肌体健康且精密地成长。

规划要早,过程要 留白

要实现TOD模式,关键在于让轨道交通真正成为城市流量入口。如果私家车比行人拥有更高路权,要想让轨道交通引导城市发展,几乎无从实现。

新加坡公路占土地面积超12%,政府通过推行汽车配额制、征收上路税等措施,直接减少了路上车辆,还通过一种电子道路计费系统ERP,对不同路段征收不同过路费,间接调整路上车辆结构。最终目标是,引导更多人从地上走进地下、搭乘地铁。

在ERP设计者Menon看来,这一套系统之所以能在新加坡平稳落地,主要归功于 提早规划 。

据他介绍,早在上世纪70年代,新加坡就引进ERP前身 地区许可制度(ALS)。当时,新加坡机动车保有量还不高,市民对公共交通需求旺盛。趁这一时机,政府加深了市民对于公共交通的接受度高于机动车的印象,为随后一系列政策实施铺路。

这样提早规划和提早预见,确保了公共交通发展的时机,但仅有时机是不够的,还要做大量协调工作。

新加坡规划的时间线以50年为基础单位,在如此长的时间轴中,情况不可能一成不变。况且,TOD实践中涉及部门众多,需要协调的内容庞杂,小至各方建设进度难以匹配、大到利益冲突与博弈都时有发生。要保障具体规划落地,需要在开发建设过程中不断协调。比如,诞生于上世纪60年代 、始建于上世纪70年代的滨海湾,尽管已经成为世界闻名的打卡景点,但到现在仍在不断进行新的建设与调整。

基于此,新加坡设置了一套有利于 持久战 的架构。

在新加坡,几乎很难从一个部门完整地提取关于某一项规划的全部信息,因为所有规划都是各部门协作完成。

由于同样隶属国家发展部,负责概念总蓝图(Concept Plan)、总体规划图草案与区域规划的URA和负责具体市镇规划的HDB能够有效协作。而在每一个具体市镇规划过程中,HDB一般会召集负责陆路交通的LTA,以及负责绿化、医疗、学校等的各政府部门相关人员组成一个委员会,由一个总规划师牵头,推动商讨。当意见无法达成一致时,可能会请求相应部委给予意见,还有可能诉诸内阁,进行更大范围讨论。

一系列案例可以看出,新加坡在着眼于长远规划和灵活处理具体规划细节之间的关系。

组屋就是一个典型的 新加坡式 规划案例。超过80%的新加坡市民获益于这个世界有名的公屋模式,也因此,组屋能够有效引导人员流动,成为调整城市发展的重要工具。

对于待规划的片区,HDB通常会分批次、有步骤地建造组屋。而若看单次开放房源,又通常会既包括已成熟区域,又包括新城地区。通过控制房屋供给,HDB可以帮助调整各个新城的发展步调,让 对的时间、对的人出现在对的地点 。


新加坡组屋 图片来源:杨弃非 摄

从另一个角度来看,这也与其规划始终要 留白 的理念一脉相承,为规划前的充分讨论和开发后的调整提供了可能性。

再以榜鹅新城为例,Stephanie的团队采取的是片区式规划思路 未开发地区将用于未来调整。尽管这些地区的轻轨站已修建完毕,但依然维持关闭状态,直到其周边配套完成后,才会加入运营。

另外一个例子是在现有开发中为未来留下 锁眼 。据Menon介绍,在新加坡商业中心乌节路地铁站,预留了一种叫作 敲除板 (Knock-out Panel)的结构。对于晚于地铁站修建的购物中心或其他建筑来说,可以直接敲除这一结构,在最小化影响前提下,接入地铁站。

强政府 ,不等于 弱市场

因地制宜、因时制宜,让新加坡在背靠轨道交通进行城市规划建设时,显得充满动感且不失区域特色。但一切的核心,还在于以满足人的需求为根本遵循。

HDB中心所在的大巴窑(Toa Payoh)地铁站,距乌节路仅三站距离。即便是工作日下午,站前商业体中也人流如织。商业体中亲民的服装品牌、电子商品店、与通过整合路边摊形成的 美食广场 构成了主要业态;而在地铁站另一侧,是一个宽敞的公交集运站 这两种功能几乎构成了新加坡大部分社区型地铁站的 定式 。

大巴窑站前商业体 图片来源:杨弃非 摄 

TOD理念的本质是以人为本,应该是人有什么需求,就如何打造。 顾清扬指出,以地铁站为中心打造的社区,自然需要匹配当地需求。所以并不是每个纳入TOD发展的地铁站周边都一定是大型商场,也可能是小型商铺集合,还可以是一个社区医院、一所学校。

一个地铁站具体应该放什么,基本上都能在规划中找到答案,这主要源于新加坡 强政府 规划模式。与此同时,在规划的每个细节中,市场的声音也很 响亮 ,因为这些声音代表的就是人的需求。

比如,在新城选址时,更多依靠的是供需关系科学的调研与专业计算,而非单纯对交通、距离等因素的考量。每个区域中心的迅速发展,也都是立足于当地产业基础与市民需求。

榜鹅新城新片区规划中,包含了一所新学校的建设。Stephanie介绍,大部分新加坡学校都是公立学校,如果需要引进,基本上与教育局协商就可以实现。但要作出 引入学校 这个决定,则源自市场反馈的数据:

事实上,HDB通常会在组屋入住前15~20年就开放预定,根据预定数据获得某一地区完整的人口画像,并以此判断这个区域是更需要学校还是养老机构,或其他配套的基础设施。

在进行规划前,我们通常还会从人力资源部获取一个地区的社会人口数据,比如工作人口占比等,我们也会与电信、交通公司合作,了解用户移动模式、地区流量,这些都是我们进行下一步规划的基础。 黄玉山指出。

大量具体数据,让规划部门有了精确规划的底气和依据。他们甚至会详细到规划某个地区某个商铺的具体用途,到底是用作发廊还是餐厅,以此保证每个社区供需基本平衡。

在新加坡,一种普遍认知是:强政府与市场不仅不冲突,相反,由于专业规划团队的存在,让规划能够满足甚至超前预测市场的需求变化,在此情况下引导市场发展,也更好地满足人的需求。

黄玉山提到,位于海军部(Admiralty)地铁站附近的新型住宅形态 海军部村庄(Kampung Admiralty),为了满足养老需求,医疗养老机构被引入站城一体空间中。但政府只给这些机构运营者30年牌照,目的是应对将来可能出现的人口结构变化。

这样做的好处是,让运营商也能提前了解到30年后可能出现的状况,提前做好准备。毕竟,如果他们没有根据实际情况作出改变,也可能会面临顾客减少、营收恶化的情况。

步行城市,打通 最后一公里

然而,并不是每个城市都能效仿新加坡的高投入模式。而且,新加坡轨道交通在通达性上,依然存在改善空间。

在新加坡,高投入是其维持城市高水平发展的先决条件。为改善地铁运营和提供更好服务,LTA近几年逐渐将地铁营运资产从SBS与SMRT两家公司回收,以新地铁融资框架(New Rail Financing Framework)方式,将更多主动权握在自己手上。

据麦景昇介绍,LTA不希望运营公司太过考虑盈利导向的运营方式,因为新加坡地铁也开始面临老化问题,由于顾及成本,运营公司通常不愿支付巨额费用来维修或提升相关设备和系统。目前,新加坡地铁的目标仅仅是实现 车票收入覆盖运营成本 。

即便在这种高投入情况下,新加坡轨道交通的连接性仍没有做到尽善尽美。

在新加坡旅游,打车仍然是更便捷的交通方式。在新加坡生活数十年的顾清扬也承认,在 最后一公里 问题上,新加坡仍有改善空间 他每天从家到学校上班,在地铁上花费的时间与从地铁站走路到学校花费的时间几乎相当。

根据2013年《陆路交通总体规划》,到2030年,新加坡将力求每10户居民中有8户居住在距离地铁站步行10分钟以内的区域。与此同时,地铁里程数将从现在的240公里增至360公里。显而易见,这项新规划在着手解决 最后一公里 问题的同时,也意味着新加坡需要投入更多资金。

造成这种问题的一个原因是,在解决到达性问题时,新加坡主要是从地铁本身来考虑,骑行、步行系统仅是补充。尽管步行城市的目标已被写入新一轮城市总规中,但在新加坡实际操作中,这种对路权的再分配,还处于试点阶段。

图片来源:摄图网

比如,在为数不多位于主城区的试点 明古连(Bencoolen)地铁站附近,仅一个街区采用了车道让位于骑行与步行道的规划,不仅前后缺乏连接,且路段内自行车与共享单车供给也有限。

新加坡社科院经济学副教授Walter Edgar Theseira指出,这已经引发新加坡的反思 长期以来,新加坡只通过规划地铁线路来解决连通性问题,私营公交、慢行系统等方式被局限在很小的范围内。

基于此,步行城市的目标对于新加坡而言,将是一个庞大工程。在现有明古连试点的础上,新加坡还将开辟更多步行和骑行专用路径,从而形成覆盖全新加坡的网络。

在麦景昇看来,通过打造慢行系统增加TOD辐射范围的同时,也能在全社会强化一种新思维方式。 这是一个信心的问题。 他说, 地铁成网后能够产生 网络效应 (network effect),市民出行的第一反应就是轨道交通。由此出发,全社会在寻求发展时,会更加关注TOD这种更可持续的模式。

眼下,新加坡政府也开始引入更多地产商和规划者共同进行TOD城市开发,解决财政高投入高补贴问题,让地产商在通盘规划时有更大灵活性和自主权。

此外,新加坡还尝试用更多方法进一步提高地铁使用率。比如,与横贯南北的轨道优先走廊相匹配的是,机动车道被移至地下,地面则用于公交车、自行车与行人通行。更加 行人友好 的环境下,轨道交通的重要性也会得到空前提升。

把轨道交通刻进城市 基因 里 这是许多与麦景昇一样的规划者,对新加坡未来的共同期许。


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